多省發文推進融資平臺公司轉型，力推“以市帶縣”模式

近日，甘肅省七部門發文推進市縣政府融資平臺公司轉型，這是2018年中央發文要求地方化解隱性債務風險后，又一個發文力推平臺公司轉型的省份，此前陜西、山東等地都有類似文件出臺。

多位財稅專家告訴第一財經，地方政府融資平臺是當前龐大政府隱性債務重要載體，平臺轉型關系著隱性債務化解，和當地經濟社會穩定發展。但近些年平臺公司轉型總體緩慢，因此各地發文加快這一轉型進度，尤其是今年中央要求抓實化解地方政府隱性債務風險工作，平臺公司轉型有加快跡象。目前各地轉型路徑相似，通過分類施策等舉措推動平臺公司市場化轉型，厘清政府與平臺公司邊界。

融資平臺轉型有所加快

在2015年新預算法實施以前，地方政府不能舉債，只能靠設立地方政府投融資平臺公司來代為融資。而2008年以來，地方通過平臺公司融資規模急劇攀升，風險不斷加大。為了規范地方政府融資，新預算法明確地方政府可發行政府債券融資，與此同時剝離平臺公司政府融資職能。

雖然平臺公司開啟了市場化轉型之路，但由于政府債券融資額度有限，難以滿足地方發展需要，因此不少平臺公司實際上仍承擔政府融資職能，前些年地方隱性債務大幅增加。而且不少平臺公司承擔大量公益性項目，現金流少，經營困難，轉型十分困難。

根據中誠信國際估算，2018年地方政府隱性債務約32萬億元~41.7萬億元。融資平臺公司已成為隱性債務的重要載體，占比超八成，風險不容忽視。

2018年以來，中央要求防范化解隱性債務風險，遏制隱性債務增長，化解存量隱性債務。不少省份也發文進一步推進平臺公司轉型，最新加入的一個省份是甘肅。多位財稅專家告訴第一財經，近些年平臺公司轉型有加快趨勢，地方政府支持平臺公司轉型的力度也有所加大。

近日，甘肅發改委等七部門印發了《關于推進市縣政府融資平臺公司整合升級加快市場化轉型發展的指導意見》(下稱《意見》)，通過劃分類型、整合資源、注入資產、清理撤銷、歸并整合、“以市帶縣”等方式，來推動現有市縣政府融資平臺公司轉型成為權屬清晰、多元經營、自負盈虧的市場化綜合性國有資產運營(集團)公司，實現融資平臺公司存量債務有效化解等目標。

粵開證券研究院副院長羅志恒對第一財經表示，甘肅省推進市縣政府融資平臺公司轉型的思路與其他省份相同，包括劃分類型、整合資源、注入資產、拓寬融資渠道等多種措施相結合。平臺公司轉型基本在以前中央相關部門文件的框框內，根據企業的市場化和公益性屬性劃分不同類型。

按照此前財政部部署及各地方案，針對純粹承擔政府融資工具的“空殼類”平臺公司，各地都要求妥善處置存量債務、資產和人員等基礎上進行清理注銷。對既有政府融資職能，又有公益性項目建設運營職能的“復合類”平臺公司，剝離其政府融資功能，推動轉型為公益類國有企業。對“市場類”平臺公司，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為商業類國有企業。

地方轉型策略相似

在平臺公司轉型分類推進思路下，推進平臺公司整合是各地普遍采用的手段，不少省份削減市縣平臺公司數量，力推“以市帶縣”模式。

根據《意見》，甘肅要求蘭州市本級平臺不超過4家，蘭州新區和其他市級區級平臺不超過2家，其他縣級平臺只保留1家等。陜西也有類似的要求，比如除西安市、西咸新區外，原則上市級平臺不超過4家，省級開發區和縣(區)級平臺不超過2家等。

為了整合平臺公司，不少省份積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過參股、業務整合等方式帶動縣級平臺公司。一些省份鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。

對外經濟貿易大學毛捷教授告訴第一財經，目前很多地方都在推“以市帶縣”模式，因為行政層級越高，掌握資源越多，平臺公司市場化轉型就相對容易些，而縣級平臺公司掌握資源少很難轉型，哪怕將縣里所有平臺公司整合成一個仍難轉型。因此通過“以市帶縣”模式來盤活資產，可以更容易實現市場化轉型。

不少省份都提出加強資產盤活整合注入，比如將年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優質國企股權、非公益性資產等注入平臺等，從而做大做強平臺公司。

甘肅要求各市力爭在2024年以前，打造一個總資產300億元以上的綜合性國有資產運營集團公司。陜西要求每個市打造一個總資產500億元以上的綜合性國有資本運營集團等。

平臺公司市場化轉型還有一大要點是去行政化，強化法人獨立地位，并提升專業能力。

比如，甘肅規定政府工作人員不再兼任平臺公司管理職務。平臺公司要建立專業投融資團隊等。

毛捷認為，平臺公司轉型不能為了轉型而轉型，而是要真正成為獨立的市場主體。這就需要平臺公司找準市場定位，擁有擅長的專業、穩定的收入、現代化的日常管理，并厘清與政府關系，政府真正放手讓企業市場化轉型。

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，甘肅跟大多數地方平臺公司轉型思路是一致的，重點就是提高資源整合能力，從而提高融資能力和業務能力。甘肅一大創新是要求省級相關國企和金融機構各選一兩個市州對口協作，幫助當地平臺公司轉型，這將幫助他們加快轉型步伐。

另外，包括甘肅、陜西等地都將平臺公司轉型實行“一把手”工程，市縣主要領導親手抓。

“這其實就是壓實市縣政府推進平臺公司轉型主體責任，真正推動平臺公司轉型。”溫來成說。

專家認為，平臺公司轉型應循序漸進妥善推進，需要根據具體地方和具體平臺公司制定具體轉型策略，盲目的一刀切式轉型不僅無助于緩釋風險，反而易激化乃至衍生更多風險。

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